Säädösten operationalisoinnin mahdollisuudet

Mitä saadaan aikaan, kun kaikki aiemmissa kirjoituksissa käsitellyt asiat yhdistetään? Lyhyesti sanottuna kyvykkyys luoda, esittää ja tarkastella säädöksiä sekä organisaatioiden sisäisiä määräyksiä ja ohjeita rakenteisesti eri näkökulmista. Erityisen tärkeää on johdettavuus eli tieto siitä, mihin erityisiin kohtiin ja toimivaltuuksiin jokin asia perustuu.

Näin voidaan päätellä, mihin muutokset vaikuttavat ja mitä pitää ottaa huomioon muutosta suunniteltaessa. Edelleen voidaan tarkastella, osin automaattisesti, yhteyksiä ja mahdollisia ongelmia muutosten seurauksena.

Tavoitteena on siis säädösten operationalisointi eli muuttaminen aktiivisiksi ja toisistaan riippuviksi väitteiksi, jotka voidaan tulkita varsin yksikäsitteisesti. Väitteet sisältävät mahdollisimman tarkasti organisaatioiden ja niiden toiminnan rakenteiden kuvauksen sekä muualta tulevat reunaehdot. Operationalisointi tapahtuu kolmella tasolla ja vaiheessa.

Olen valmis tukemaan organisaatioita, jotka näkevät tämän asian tärkeäksi, toimivatpa ne valtion hallinnossa, muualla julkisella sektorilla, yksityisellä sektorilla.  Voin myös liittyä ryhmään, joka haluaa operationalisoida säädökset ja niistä seuraavia määräyksiä eri toimialoilla. Luonnollisesti muidenkin asioiden operationalisointi kiinnostaa, jos tällaisia ryhmiä löytyy. Minuun voi ottaa yhteyttä esimerkiksi Twitterin kautta, jossa kahvani on @matijas234.

Operationalisoinnin tasot

Muutoksen tasot voidaan nimetä seuraavasti

1. Säädösten rakenteistaminen
2. Säädöstekstin tulkinta yksinkertaisiksi väitteiksi
3. Säädösten sisällön kuvaaminen tietorakenteita hyödyntävillä väitteillä

Käytännössä säädösten operationalisoinnin tasolta 3 voidaan edetä myös organisaatioiden sisäisten määräysten ja ohjeiden operationalisointiin. Tämä neljäs vaihe ei kuitenkaan tarkoita täydellistä luopumista proosatekstistä ja dokumenteista, vaan taustalla olevan tiedon rakenteistamista ja hyödyntämistä.

Taso 1: Säädösten rakenteistaminen

Säädösten rakenteistaminen on kuvattu digitalisointia koskevissa blogin osissa erityisesti  osassa 1 ja tietomalliosassa 4. Tärkeintä tässä vaiheessa on kahden muutoksen hyväksyminen.

Ensiksi jokainen säädös on olemassa kaikilla ajanhetkillä tietyssä tilassa sen luomisesta lähtien. Ne eivät ole alkuperäinen säädös ja pino liittyviä säädöksiä, vaan yksi säädös, joka muuttuu kunkin muutossäädöksen tullessa voimaan.

Näin ollen jokaisella lailla ja asetuksella on jokaisena päivänä oma muotonsa, joka ilmenee tuolloin voimassa olevien rakenneosien kautta. Tämä on se toinen ja merkittävämpi muutos säädösten rakenteistamisessa.

Säädösten rakenteistaminen on jo osoitettu mahdolliseksi esitettyjen tarkastelujen avulla. Mallia voidaan optimoida, mutta periaatteellisia ongelmia ei ole koko säädöskokoelman rakenteistamisessa ja ylläpidossa, johon otettiin myös kantaa digitalisointisarjan osassa 3. Työtä kokonaisuudessa on valtavasti, mutta itse ongelma ei ole monimutkainen.

Taso 2: Säädöstekstin tulkinta yksinkertaisiksi väitteiksi

Kun säädökset ovat rakenteisina käytössä kohtuullisen säädösjoukon osalta, voidaan tarkastella sitä, mitä säädösteksti tarkoittaa ja aiheuttaa. Kyse on siis yksittäisten väitealkioiden muodostamisesta perustuen tekstin suoraan tulkintaan joko virkkeiden ja niiden osien tai viittausten ja yleistysten osana.

Valitun esimerkin eli valtionhallinnon kuvaamisessa tämä tarkoittaa laeissa ja asetuksissa mainittujen asioiden tulkintaa "toimijoiksi", jotka voivat osallistua tulkittuihin väitteisiin. Olennaista on myös se, milloin jokin väite tarkentaa tai on seurausta aiemmasta väitteestä. Siten väitteitä voidaan ryhmitellä erilaisiin haaroihin, joissa ylempien tekstien ja väitteiden muutokset voivat vaikuttaa niistä johdettuihin väitteisiin.

Pienen veivauksen jälkeen päädyin seuraavaan muotoon väitteilleni.

Väitelauseen yleinen muoto on siis kuvan 3 mukaisesti: Tekijä (Toimija 1) tekee jotain Kohteelle (Toimija 2), jota koskee tarkenne (Toimija 3).

Lisäksi tekemistä (Predikaattia) ja kohteen tarkennetta (Toimija 3) voidaan modifioida ehdolla esimerkiksi "Ei", "Ei saa" tai "Jos". Lähtökohtaisesti tekemisen pitää olla aktiivista, mutta tähän en kyllä lakitekstin tulkinnassa aina pysty.

Kolmas mietittävä näkökulma on kohteen ja tarkenteen laajuus sekä niiden välinen suhde. Viimeisenä tulee muistaa, ettei nimien tulisi olla mahdottoman pitkiä. Koska väitelauseen osat ovat itsekin kohteita, ei tämä ole pysyvä ongelma, vaan jatkokäsittely onnistuu, vaikka nimet venyisivät ja katkeaisivat, sillä yhteydet pysyvät.

Ratkaiseva etu tälle käsittelylle on se, että vaihe 1 eli säädöksen rakenteistaminen on jo tehty. Siten jokainen väitelause ja toimija voi viitata suoraan lähdetekstiin säädöksessä, joka voidaan tarkastaa osana väitelausetta. Samoin liitynnät isompiin kokonaisuuksiin, kuten pykäliin onnistuvat.  Valtionhallinnon tapauksessa toimijoiden ja lauseiden yläpuolella ovat vielä hallinnonalat ja osin hallinnonalojen vastuualueet, jotka ryhmittelevät asioita edelleen.

Säädösten tulkinta eli operationalisoinnin vaihe 2 onnistuu varsin hyvin. Käsiteltyäni Valtioneuvostolain (175/2003) ja kaksi kolmasosaa Valtioneuvoston ohjesäännöstä (262/2003) olen määritellyt yli 500 toimijaa/asiaa ja yli 700 väitelausetta. Yksittäisiä sanoja tai lauseita on jäänyt muuntamatta asioiksi tai väitelauseiksi.

Lisäksi väitelauseiden välisiä suhteita ja voimassaoloa on määritelty säädöstekstin perusteella. Alla luettelona muutamia väitteitä sekä esimerkkinä lauseen "VN yleisistunto ratkaisee Eduskunnan kirjelmä Jos ei TP:n toimivalta" rakenne. Tämä perustuu ohjesäännön 3 §:n 1 momentin 2 kohdan sisältöön, joka näkyy kuvassa. Tekstisisältö on luonnollisesti haettu operationalisoinnin vaiheessa 1 tehdyistä säädöksen sisällön tietorakenteista.

Samaa käsittelytapaan jatketaan kohti puolustusvoimia koskevia säädöksiä. Tämä malli mahdollistaa jo säädösten sisällön tarkastelun useista näkökulmista erityisesti suhteessa tiettyyn asiaan tai toimijaan, toiminnan tyyppiin tai väitelauseiden keskinäisiin hierarkioihin (johdettavuus). Sen sijaan toimijoiden luonne ja tyypit sekä ominaisuudet jäävät pelkiksi sanoiksi.

Siksi tarvitaan operationalisoinnin kolmas vaihe ja taso, jossa asioista puhutaan niiden oikeilla nimillä ja rakenteilla. Näistä kirjoitin jo 2 vuotta sitten yleisellä tasolla hallinto- ja johtamisrakenteista ja viime talvena huomioiden sen, että myös organisaation toiminta ja sen järjestäminen on kuvattava. Näihin tarvitaan dataa ja tietoa organisaation sisäisistä järjestelmistä sekä määräyksistä ja ohjeista, mutta nekään eivät erillisinä riitä. Vain näiden yhdistäminen mahdollistaa vaiheen 3.

Taso 3: Säädösten sisällön kuvaaminen tietorakenteita hyödyntävillä väitteillä

Tasolla ja vaiheessa 3 analysoituja säädöksiä tarkennetaan käyttämällä tietorakenteita, jotka kuvaavat toimijoiden tyypit tarkemmin. Tähän tarvitaan siis tarkempaa tietoa organisaation rakenteista, johtamisesta, toimintamalleista ja sisäisistä säännöksistä. Edelleen tarvitaan kyky käsitellä olioiden tyyppejä ja yleistyksiä samassa viitekehyksessä kuin yksittäisiä ilmentymiä eli dataa ja sen yleistyksiä.

Yksinkertaisimmillaan tunnistetaan organisaatiot ja niiden osat sekä organisaatioon sijoitetut paikat (tehtävät) ihmisille eli muodostetaan hallinto- ja johtamisrakenteet. Tämän jälkeen voidaan kuvata sitä, miten toiminta on järjestetty hyödyntäen jo olemassa olevaa. Säädöstekstissä tai sisäisissä määräyksissä ei lähtökohtaisesti käytetä ihmisten nimiä vaan juuri näitä paikkoja, joihin ihmiset sijoitetaan.

Kaiken alku on organisaatiohierarkia, johon organisaatioyksiköt kuuluvat. Organisaatioyksiköllä voidaan tarkoittaa sekä koko organisaatiota että vain asioita, jotka kuuluvat tälle hierarkian tasolle. Esimerkiksi valtioneuvosto voi tarkoittaa joko valtioneuvoston keskusosia tai myös sen osia eli ministeriöitä ja valtioneuvoston kansliaa kaikkine osineen tai jopa niiden hallinnonaloja.

Organisaatioihn päästään sisälle tarkastelemalla valtioneuvostolain 1 §:n 1 momenttia, joka kuvaa valtioneuvoston osat. Sen mukaan valtioneuvostoon (VN) kuuluu 11 ministeriötä ja valtioneuvoston kanslia. Näiden lisäksi sen yhteydesssä toimii oikeusasiamiehen kanslia (2 mom). Käytännössä organisaatioyksiköt pitäisi saada yksikäsitteisesti datana jostain järjestelmästä, joka noudattaa sen hetkistä organisaation tilaa ja toivottavasti myös ylempiä sisäisiä määräyksiä ja säädöksiä.

Ministeriö on siis tyyppiorganisaatio, joka voi edustaa mitä tahansa ministeriötä. Ministeriöt kuuluvat kokoelmaan, jolla niihin voidaan viitata kollektiivisesti. Edelleen ministeriöillä ovat organisaation tyyppiä ministeriö. Tyypit ovat yleisiä, kun tyyppiorganisaatiota voidaan luoda lähes rajatta. Ministeriön osasto on tyyppi ja tyyppiorganisaatio, mutta esimerkiksi puolustusministeriön osasto tai tietyn osaston osat eivät todennäköisesti enää ole. Valtioneuvoston organisaatiota havainnollistetaan alla.

Näiden avulla voidaan kuvata organisaation ominaisuudet ja tehtävät tasoa 2 tarkemmin. Edelleen lisäämällä käsittelyyn henkilön sijoitukset ja johtamisrakenteen voidaan väitteiden ilmaisuvoimaa lisätä edelleen.  Esimerkiksi hallitus on valtioneuvoston pääministerin johtama toimielin, johon kuuluvat ministerit. Ministeri puolestaan johtaa ministeriötä ja/tai käsittelee sen toimialaan kuuluvia asioita, jos ministereitä on useampia.

Toimielinten ja muiden toiminnan rakenteiden kuvaaminen on oma kokonaisuutensa, joka voidaan tehdä säädösten ja määräysten perusteella. Valtioneuvostossa näistä tärkeimmät ovat VN yleisistunto sekä ministerivaliokunnat, joista jokaisella on on omat tehtäväalueensa. Ministeriöissä puolestaan on rakenteita ja tehtäviä paljon ja niitä tarkennetaan valtioneuvoston asetuksessa kustakin ministeriöstä.

Esimerkkinä tästä muutamia suhteita liittyen valtioneuvostoon. Nämä on myös kuvattu lain 3 ja 4 §:ssä.

Lisäksi pääministeri toimii ministerivaliokuntien puheenjohtajana. Nämä kuvataan tarkemmin valtioneuvoston ohjesäännössä. Yleistysten tarkoituksena on vähentää erikseen kirjattavien asioiden määrää tietokannassa. Koska ministeri johtaa ministeriötä ja puolustusministeriö on hallinnonalansa ainoa ministeri, johtaa hän myös puolustusministeriötä. Tuotettaessa esityksiä voidaan päätellyt suhteet kirjoittaa auki, mutta muulloin riittää tarkastella tehtäviä, jotka puolustusministeri on saanut ministeriön kautta.

Yleistysten avulla myös väitelauseiden verkostot selkenevät. Avoimia kysymyksiä on esimerkiksi se, millaisia väitelauseita tarvitaan välttämättä kullekin toimijatyypille (organisaatio, sijoitus, toiminnan eri rakenteet) sekä mahdollinen väitelauseiden sisäinen aggregaatio hierarkian muodostamisen helpottamiseksi. Molempiin tarvitaan lisätyötä, mutta on jo osoitettu, että se on mahdollista.

Lähtemällä liikkeelle nyt tasolta 1 voidaan vähitellen päästä myö organisaatioita paljon enemmän hyödyttävään  tilanteeseen, jossa säädöksiä ja sisäisiä määräyksiä muutettaessa voidaan tarkastella heti sitä, mihin muutokset vaikuttaisivat ja mitä muuta pitää ottaa huomioon. Samoin säädösten ajantasaisuuden ja riippuvuuksien automatisointi tulisivat mahdollisiksi. Lopuksi lyhyesti siitä, mitä uutta kullakin näistä tasoista voidaan tehdä.

Operationalisoinnin hyötyjä

Tasolla yksi säädökset on jaettu pienimpiin osiinsa ja niihin voidaan viitata tarkasti. Kunkin säädöksen ja sen sisällön voimassaolo ja muoto tunnetaan kaikilla ajanhetkillä ja aiempaan versioon voidaan palata. Viittauksissa voidaan tarkastaa, ettei kohta tai säädös, johon viitataan ole vanhentunut.

Periaatteessa lainsäätäjille voidaan myös hakea viitattavan kohdan tai kohtien verrattavaksi, mutta tämä saattaa kasvattaa tietokannan kokoa. Viittaustapaa ja lainauksia täytyy edelleen tutkia kuten myös yhteentoimivuutta kansainvälisten standardien kuten Akomantoson kanssa.

Tasolla kaksi päästään kiinni myös säädösten sisältöön. Tunnistamalla siellä olevat asiat ja toimijat voidaan muodostaa atomaarisia ja yksikäsitteisiä väitelauseita, jotka kuvaavat säädöstekstin sisällön mahdollisimman tarkasti. Edelleen johdettavuus mahdollistuu, koska väitelause voi viitata niihin väitteisiin, joista se seuraa tai joita se tarkentaa.

Edelleen kukin väitelause myös näyttää säädöstekstin, josta se on päätelty. Näin on helppo korjata yhteen kohtaan liittyvät väitteet yhdessä. Toimijoiden yksiulotteisuus (tai pelkkä yksinkertainen luokittelu) rajoittaa ilmaisua, mutta nyt voidaan tarkastella sitä, miten valtionhallinnon kokonaisuudesta seuraavat yksittäisen viraston tehtävät ja oikeudet.

Tasolla kolme aktiivisia toimijoita tarkastellaan erikseen tyyppinsä mukaan ja ne on peritty jostain järjestelmästä erityisesti organisaatioiden ja henkilön sijoitusten osalta. Hyödyntämällä kuvassa 5 olevia rakenteita voidaan yksityiskohtaisesti kuvata organisaatioiden ja sijoitusten toimivaltaa sekä suhteita. Lisäksi mallintamalla organisaation toimintamalleja ja toiminnan rakenteita (toimielimet, prosessit, toimialajako, kehittämisen rakenteet, jne.) voidaan kuvaa yksityiskohtaisesti se tieto, joka nykyään on kymmenissä tai sadoissa dokumenteissa hajallaan.

Erityisesti erilaiset hallinnolliset määräykset ja ohjeet usein perustuvat dataan, joka ei aina ole saatavilla tai sitä ei oikeasti ole määritelty riittävän tarkasti. On helppo kuvata haluttuja rakenteita erillisinä dokumenteissa ja powerpoint-esityksissä, mutta yleensä niiden suhde kaikkiin muihin rakennetyyppeihin jää epämääräiseksi. Siksi tarvitaan ehdotonta ydintietoa, johon muita rakenteita aletaan sitoa.

Yleensä tämä ydintieto sisältää juuri organisaatiorakenteet ja henkilöiden sijoitukset (tehtävät) organisaatiossa, mutta muut toiminnan rakenteet on kuvattu vähän epämääräisemmin. Niistäkin on usein dataa, mutta se ei välttämättä ole eheää, koska pienet käyttäjäryhmät muokkaavat tietoa haluamaansa muotoon, eivätkä halua muuttaa hyviksi kokemiaan toiminta- ja tietomalleja vain sen takia, että organisaatio tarvitsisi niitä kokonaisuutena.

Lopulta tasolla kolme voidaan ylläpitää yhteistä ymmärrystä, joka perustuu ydintiedon laajoihin data-aineistoihin, ja rikastaa sitä yhdistämällä tietoja ja edellyttämällä yhteisiä toimintatapoja. Tästä taustalla olevasta tiedosta voi muodostua automaattisesti suuri osa organisaation määräyksistä ja ohjeista siten, että tiedämme myös, mihin säädöksiin tai niiden osiin toimivalta ja toiminta perustuu.

Tavoitteena on siis yhteinen jaettu ymmärrys ja kyky arvioida, mitä eri asioiden muuttaminen aiheuttaisi. Luulen ja jopa väitän, että tällä hetkellä usein työjärjestyksiä ja ylempiä määräyksiä ylläpidetään eri organisaatioissa pidetään vain dokumentteina, joita voi ylläpitää pitkälle toisistaan riippumatta.  Ymmärrän myös vaatimuksen, että ohjeiden ja määräysten tulisi kertoa jopa perustyöntekijälle, mitä hänen pitää tehdä ja mihin se perustuu. Ensimmäiseen saatetaan päästä tyydyttävästi, mutta toisessa on valtavia puutteita johdettavuudessa.

Vain etenemällä rakenteistamisen tiellä päästään suurempaan varmuuteen siitä, miksi teen työssäni näin. Ihan kaikilla tasoilla. Valtionhallinto on toki poikkeuksellisen ylhäältä johdettu ympäristö, mutta muuallakin toimintaan vaikuttavien säädösten merkitys ja rajoitteet tulisi ymmärtää.