Näin tietomallimies muotoilisi säädösten sisältöä

Matias Aunola

Dec 14, 2021 • 10 min read

Tällä kertaa julistan, mikä on hyvä tunnistaa jo tässä kohdassa. Aion kertoa, miten säädösten sisältöä pitäisi kirjoittaa, jos se olisi minun vallassani. En ota ollenkaan kantaa siihen, millaisia lakeja ja asetuksia pitäisi kirjoittaa, vaan siihen, miten niiden sisältämä tieto kannattaisi esittää.

Lyhyesti sanottuna puollan voimakkaasti tarkempaa käsitteiden ja niitä vastaavien tietorakenteiden määrittelyä, jotta varsinkin asioiden nykytilaa ja siihen liittyvää toimivaltaa kuvaavat säädökset olisivat mahdollisimman yksiselitteisiä. Tuolloin myös operationalisointi eli väitteiden muodostaminen helpottuu sekä valmiiden käsitteiden ja ilmentymien kautta että järjestelmällisesti kuvatun sisällön osalta.

Alla käyn läpi, missä järjestyksessä asioita tulisi tehdä ja miten asiat pitää kirjata eri paikkoihin. Edelleen suosittelen Digi- ja väestötietoviraston yhteentoimivuusalustan kaltaisten ratkaisujen käyttöönottoa, mutta itse asiassa voidaan kyllä ottaa mukaan ajatus lainsäädäntöprosessin päivittämisestä. Siis erityisesti säädösmuutosten osalta. Nyt kuitenkin keskitytään sisältöön ja sen muotoiluun.

Edellinen osa: Operationalisoinnin synteesi ja paluu juurille

Mitä säädökseen pannaan?

Säädöksellä on yleensä tarkoitus, joka kuvataan ihan sen alussa. Jos kyse on vaikka viraston olemassaolon perusteista, alkuun tulee myös tehtävät ja sen jälkeen toimivaltaa. Organisaation ja rakenteen kuvaamisen jälkeen mennään sisäiseen toimivaltaan ja ollaan tyytyväisiä.

Oikeasti tähän panostetaan paljon ja yritetään muistaa ylempi lainsäädäntö ja kaikkien termien määrittelyt ja niin edelleen. Lainsäädäntöasiantuntijoiden lisäksi säädöksen kohteen tuntevat asiantuntijat kertovat, miten asiat ovat ja miten niiden pitäisi olla.

Edetään esimerkin vuoksi yksittäiseen säädökseen, joksi valitsen lain puolustusvoimista (551/2007). Tarkemmin ottaen kirjoitan muutaman pykälän uusiksi sekä niitä tukevia käsitteitä. Yritän myös selittää, miksi tällaista muotoilua olisi helpompi tulkita kuin nykyistä tekstiä. Haluan myös korostaa, että pääosin laki ja todellisuus ovat varsin hyvin sopusoinnussa keskenään. Kuitenkin yksityiskohdissa luonnollisen kielen tarkkuuden rajat tulevat vastaan. Asioita on vain määriteltävä, jotta yksikäsitteisyys voidaan saavuttaa.

Käsitteet ja taustat säädösten takana

Käsitteiden kanssa tulee olla tarkkana. Olkoon siis ne määritelty seuraavasti

Kuva 1. Käsite ja sen tarkentumat, yleiskäsite ja erityiskäsite. — Kuva 1. Käsitteet ja sen tyypit eli yleiskäsite ja erityiskäsite.

Yleiskäsitteet tarkentavat toisiaan ja niillä voi olla myös muita suhteita. Erityiskäsite tarkoittaa jossain mielessä täysin tarkentunutta käsitettä, jota voi myös vastata konkreettinen asia. Erityiskäsitteitä tarvitaan, koska tarkkaa tietomallia kaikista mahdollisista asioista ei kannata näin korkealla tasolla vielä tehdä.

Kuva 2. Käsite Säädös ja sen tarkentumia. Asetuksen tarkentumat ovat asetuksen tyyppejä. Muutossäädökset taas päivittävät lakeja ja asetuksia.

Erityiskäsitettä tarvitaan, kun viitataan konkreettisiin asioihin. Alla olevassa kuvassa olevat käsitteet ovat tällaisia juuri siksi, koska ne viittaavat yksittäiseen säädöskokoelman jäseneen.

Kuva 3. Puolustusvoimia määritteleviä säädöksiä ja niiden väliset suhteet.

Yleiskäsitteet pitää luonnollisesti myös määritellä ja kuvata tarkasti sekä miettiä niiden välisiä suhteita, mutta erityiskäsitteet jo edustavat jotain käsitettä, joten niillä on valmis määritelmä. Tässä yksittäiset lait ja asetukset ovat säädöksiä, mutta on olennaista, että tiedetään, miten ne liityvät toisiinsa. Värillä kuvataan etäisyyttä valtioneuvostolakiin, joka on näistä määräävin. Luonnollisesti sen yläpuolella on lakeja eduskunnasta sekä perustuslaki.

Käsitteet ja laki puolustusvoimista

Seuraavaksi siis tarvitaan tarkasteltavaan säädökseen sisältyvien käsitteiden määrittelyä ja mallintamista. Puolustusvoimat on puolustusministeriön alainen virasto, jonka olemassaolon perusteena on Valtioneuvoston asetus puolustusministeriöstä (375/2003) sekä laki puolustusvoimista.

Yllä mainitaan yleiskäsite virasto sekä erityiskäsitteet puolustusvoimat ja puolustusministeriö. Sana alainen määrittelee taas suhteen puolustusministeriön ja viraston sekä puolustusvoimien välille.

Lain puolustusvoimissa ensimmäinen pykälä "Soveltamisala" kuuluu

Tässä laissa säädetään puolustusvoimien tehtävistä, toimivallasta, organisaatiosta, hallinnosta, sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestelmästä ja henkilöstöstä.

Tehtävät kuvataan varsin selkeästi ja sen jälkeen näihin liittyvää toimivaltaa. Keskityn seuraavassa organisaatiota ja hallintoa kuvaaviin pykäliin ja niihin liittyviin käsitteisiin.

Nykyinen laki ja käsitteiden esittely

Tarkastelemme seuraavassa pykäliä 24-29 §. Kukin pykälä esitetään nykyisessä muodossaan momenteittain ja sisältö on peräisin Finlexistä. Pykälän numero on mukana selkeyden vuoksi. Pykälän lopussa kuvassa siinä esiintyvät termit ja erisnimet eli erityistermit.

24 § Puolustusvoimien johto ja hallintoyksiköt

1. Puolustusvoimien ylimmästä päällikkyydestä säädetään perustuslaissa. Puolustusvoimat on hallinnollisesti puolustusministeriön alainen. Tasavallan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ja sotilaallisista nimitysasioista sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.
2. Puolustusvoimissa on puolustusvoimain komentaja, pääesikunta, maavoimat, merivoimat ja ilmavoimat, sotilaslaitoksia, varuskuntia, joukko-osastoja ja muita hallintoyksiköitä sekä maakuntajoukkoja.

Termit: Hallintoyksikkö, sotilaslaitos, joukko-osasto, varuskunta, paikallisjoukko
Erisnimet: Puolustusvoimain komentaja, Pääesikunta, Maavoimat, Merivoimat ja Ilmavoimat

Havainnot: Puolustushaarat määritellään epäsuorasti nimeämällä ne ja hallintoyksiköiden tyyppejä ei kuvata.

Kuva 4. Organisaatioihin liittyviä käsitteitä pykälässä 24 §. Turkoosit yleiskäsitteitä ja vihreät erityiskäsitteitä. Lisäksi puolustusvoimat sisältää puolustushaarat, varuskuntia ja maakuntajoukkoja.

Seuraavassa pykälässä määritellään puolustusvoimain komentajan toimivaltaa.

25 § Puolustusvoimain komentaja

1. Puolustusvoimien välitön johto ja valvonta kuuluu puolustusvoimain komentajalle.
2. Puolustusvoimain komentaja käsittelee ja ratkaisee pääesikunnan päällikön tai tämän määräämän virkamiehen esittelystä ne hallinnolliset asiat, jotka on säädetty hänen toimivaltaansa kuuluviksi. Hän voi yksittäistapauksessa pidättää itselleen päätösvallan hallinnollisessa asiassa, joka on säädetty pääesikunnan käsiteltäväksi, sekä tehtävään määräämistä koskevan asian, joka on säädetty puolustusvoimien muun viranomaisen ratkaistavaksi.
3. Puolustusvoimain komentaja tekee puolustusministeriölle esitykset sellaisista puolustusvoimien virkaan nimittämistä ja tehtävään määräämistä koskevista asioista, jotka tasavallan presidentti ratkaisee valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta.
4. Puolustusvoimain komentajan ollessa estynyt pääesikunnan päällikkö toimii hänen sijaisenaan. Puolustusvoimain komentajan tehtävistä säädetään tarvittaessa tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Termit: -
Erisnimet: Pääesikunnan päällikkö

Ensimmäinen momentti antaa komentajalle tehtävät ja toinen kuvaa sen, miten puolustusvoimien tasolla olevat asiat ratkaistaan. Lisäksi kolmannessa momentissa kuvataan komentajan rooli ylemmillä tasoilla ratkaistavissa asioissa. Viimeisessä momentissa on kaksi erillistä asiaa eli sijaisuus ja tehtävien tarkentaminen.

Seuraavassa kuvataan pääesikunta ja sen tehtävät

26 § Pääesikunta

1. Pääesikunta on valtion keskushallintoon kuuluva viranomainen ja puolustusvoimien johtoesikunta. Pääesikunta johtaa ja valvoo puolustusvoimille säädettyjen tehtävien suorittamista, jollei puolustusvoimain komentajan toimivallasta muuta johdu. Pääesikuntaa johtaa pääesikunnan päällikkö.
2. Pääesikunta käsittelee ja ratkaisee ne puolustusvoimille kuuluvat asiat, joita ei ole säädetty puolustusvoimien muun viranomaisen käsiteltäviksi ja ratkaistaviksi. Pääesikunnassa ratkaisee hallinnollisen asian esittelystä pääesikunnan päällikkö, jollei muuta ole säädetty tai määrätty. Pääesikunnassa päätettäviä muita kuin puolustusvoimien kannalta merkittäviä asioita voidaan antaa pääesikunnassa toimivien virkamiesten ratkaistaviksi. Ratkaisuvallan siirron perusteista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Tarkempia määräyksiä voidaan antaa pääesikunnan työjärjestyksellä.
3. Pääesikunnan tarkemmasta kokoonpanosta ja tehtävistä säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Termit: Keskushallintoviranomainen, johtoesikunta
Erisnimet: Pääesikunnan työjärjestys

Kolmas hallintoyksikön päätyyppi eli johtoesikunta määrittyy tässä pykälässä esimerkin kautta. Lisäksi keskushallintoviranomaisen ohella tarvitaan paikallishallintoviranomaisia, jotka pystyvät tekemään päätöksiä. Seuraavassa pykälässä päädytään puolustushaaroihin.

27 § Puolustushaarat

1. Maavoimiin kuuluu maavoimien esikunta, aluetoimistoja, sotilaslaitoksia ja joukko-osastoja. Maavoimia johtaa maavoimien komentaja. Maavoimien esikunnassa käsiteltävän asian ratkaisee esittelystä maavoimien komentaja, jollei asia ole säädetty tai määrätty muun virkamiehen ratkaistavaksi. Maavoimien kannalta merkittävät asiat ratkaisee kuitenkin maavoimien komentaja. Tarkempia määräyksiä asian käsittelystä ja ratkaisemisesta maavoimien esikunnassa annetaan työjärjestyksessä, jonka maavoimien komentaja vahvistaa.
2. Merivoimiin kuuluu merivoimien esikunta, sotilaslaitoksia ja joukko-osastoja. Merivoimia johtaa merivoimien komentaja. Merivoimien esikunnassa käsiteltävän asian ratkaisee esittelystä merivoimien komentaja, jollei asia ole säädetty tai määrätty muun virkamiehen ratkaistavaksi. Merivoimien kannalta merkittävät asiat ratkaisee kuitenkin merivoimien komentaja. Tarkempia määräyksiä asian käsittelystä ja ratkaisemisesta merivoimien esikunnassa annetaan työjärjestyksessä, jonka merivoimien komentaja vahvistaa. Merivoimien esikunta ohjaa ja valvoo sotilasmerenkulkua sekä sitä edistäviä ja turvaavia toimenpiteitä.
3. Ilmavoimiin kuuluu ilmavoimien esikunta, sotilaslaitoksia ja joukko-osastoja. Ilmavoimia johtaa ilmavoimien komentaja. Ilmavoimien esikunnassa käsiteltävän asian ratkaisee esittelystä ilmavoimien komentaja, jollei asia ole säädetty tai määrätty muun virkamiehen ratkaistavaksi. Ilmavoimien kannalta merkittävät asiat ratkaisee kuitenkin ilmavoimien komentaja. Tarkempia määräyksiä asian käsittelystä ja ratkaisemisesta ilmavoimien esikunnassa annetaan työjärjestyksessä, jonka ilmavoimien komentaja vahvistaa. Ilmavoimien esikunnan yhteydessä toimii sotilasilmailuviranomaisena ilmailulaissa (1194/2009) tarkoitettu sotilasilmailun viranomaisyksikkö.
4. Maavoimien esikunta, merivoimien esikunta ja ilmavoimien esikunta ovat toimialaansa koskevissa hallinnollisissa asioissa pääesikunnan alaisia.

Termit: Puolustushaara, sotilasilmailuviranomainen
Erisnimet: Maavoimien esikunta, Merivoimien esikunta, Ilmavoimien esikunta, Maavoimien komentaja, Merivoimien komentaja, Ilmavoimien komentaja, Sotilasilmailun viranomaisyksikkö

Asioiden nimeäminen yksittäisten ilmentymien kautta jatkuu, joten tätä tuskin kannattaa jatkaa pidempään.

Miten muokata esitystapaa?

Määritellään käsitteet ja esitellään ne säädöstekstissä. Kerrotaan eksplisiittisesti, mitkä ovat näiden käsitteiden ilmentymiä. Käytetään yleistä käsitettä määrittelemään ilmentymien ominaisuudet samanaikaisesti. Näin säästetään tekstiä ja saadaan asiat kerralla valmiiksi. Jos käsitteiden määrittely on tehty johdonmukaisesti, lopputuloskin on selkeämpi ja ymmärrettävämpi.

Organisaatioiden ja niihin sijoittuvien toimijoiden tehtävien kuvaamiseen tarvitaan selkeä tietomalli. Aiemmin blogisarjassa tietomalli oli laajempi, mutta vähimmillään sisällön kuvaamiseen tarvitaan neljä tyyppiä kuten alla.

Kuva 5. Tyyppiorganisaatiot ja yleistetyt sijoitukset liittyvät yleiskäsitteisiin. Organisaatiot ja henkilön sijoitukset ovat erityiskäsitteitä, koska ne vastaavat konkreettisia ilmentymiä.

Erityisen tärkeää on huomata, että organisaatiot ja henkilön sijoitukset muodostavat omat, erilliset, hierarkiansa, vaikka yksittäiset sijoitukset kuuluvat aina tiettyyn organisaatioon. Molempien hierarkioiden sekä sijoitusten kuuluminen organisaatioyksiköihin tarkennetaan säädöksiä tarkentavissa määräyksissä, mutta näiden tulisi olla sopusoinnussa keskenään.

Lukemalla nykyinen lakiteksti kirjaimellisesti tulkittuna löydetään seuraavat asiat ja suhteet puolustusvoimissa. Organisaatioiden johtajien välisiä suhteita ei vielä ole määritelty Pääesikunnan päällikön ja puolustusvoimain komentajan välistä suhdetta lukuun ottamatta.

Kuva 6. Lain puolustustusvoimista sisällöstä johdetut organisaatiot (kirkas vihreä), johtajien sijoitukset (pinkki) sekä organisaatiotyypit (vihreä). Katkoviiva kuvaa hallinnollista alaisuutta ja suhdetta esihenkilöön.

Olisi toivottavaa, että hallintorakenteet kuvattaisiin ylimmällä tasolla jo laissa. Siksi aluehallintotasan kokonaisuudet pitää yhdenmukaistaa.

Määrittelemällä kokonaisuus, johon kuuluu johtoesikunta, sotilaslaitoksia ja joukko-osastoja, huomataan keskushallintotasan ja aluehallintotasan olevan rakenteeltaan samanlaisia kuten alla olevassa kuvassa (oranssi/okra pohja)

Kuva 7. Puolustusvoimien keskus- ja aluehallintotasan kokonaisuudet eli Pääesikunta ja alaiset laitokset, puolustushaarat ja Puolustusvoimien logistiikkalaitos ovat rakenteeltaan identtisiä.

Lisäksi aluehallintotasan johtoesikunta on hallinnollisisa asioissa toimialallaan Pääesikunnan alainen. Näin ollen Puolustusvoimien logistiikkalaitos voisi vertaantua puolustushaaraan ja olla suoraan osa puolustusvoimia organisaaatiorakenteessa, jossa Maanpuolustuskorkeakoulu on jo erillinen saarekkeensa, koska rehtorin esimies on puolustusvoimain komentaja. Maanpuolustuskorkeakoulu on kuitenkin yksittäinen hallintoyksikkö.

Kun kuvaa avataan organisaatioiden avulla päästään seuraavaan tulokseen.

Kuva 8. Pääesikunnan ja alaisten laitosten organisaatiorakenne. Mukana myös muut suoraan puolustusvoimiin kuuluvat osat.

Laki puolustusvoimista uudelleen muotoiltuna 24-27 d §

Alla ehdotus siitä, miten lakiteksti voitaisiin kirjoittaa ja jäljempänä lisähuomioita

24 § Puolustusvoimien johto ja hallintoyksiköt

1. Puolustusvoimien ylimmästä päällikkyydestä säädetään perustuslaissa. Puolustusvoimat on hallinnollisesti puolustusministeriön alainen.
2. Tasavallan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ja sotilaallisista nimitysasioista sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.
3. Puolustusvoimissa on puolustusvoimain komentaja, pääesikunta ja puolustushaarat.
4. Puolustusvoimat koostuu hallintoyksiköistä, joita ovat johtoesikunnat, sotilaslaitokset ja joukko-osastot. Hallintoyksiköt ovat puolustusvoimien paikallishallintoviranomaisia.
5. Puolustusvoimissa on lisäksi varuskuntia ja maakuntajoukkoja.

Termit: Puolustushaara, hallintoyksikkö, johtoesikunta, sotilaslaitos, joukko-osasto, paikallishallintoviranomainen, varuskunta, paikallisjoukko
Erisnimet: Puolustusvoimain komentaja ja Pääesikunta