Kuinka digitalisoisin Suomen lainsäädännön? Osa 4 - Tietomalli

Aiemmissa osissa esitettiin, miten säädösten valmistelua ja käyttöä voitaisiin kehittää tunnistamalla olennaiset osat kustakin kokonaisuudesta ja käsittelemällä niitä itsenäisinä tietopaketteina. Ylimmällä tasolla säädöskokoelma koostuu laeista, asetuksista ja muutossäädöksistä.

Lait ovat lainsäädännön peruspilareita, joita tarkennetaan asetuksilla. Molempia täydennetään ja päivitetään muutossäädöksillä, jotka eivät ole itsenäisiä lakeja. Muutossäädökset aiheuttavat muutoksia lakeihin ja asetuksiin, kun niiden sisältö tulee voimaantulopäivänä osaksi päivitettävää säädöstä. Ne ovat siis tärkeä osa säädöskokoelmaa, mutta alisteisia muutettavalle säädökselle.

Hallitus valmistelee lakeja, joita käsitellään ja arvioidaan valiokunnissa, ja eduskunta lopulta hyväksyy tai hylkää lait. Siksi hallituksen esitykset koostavat hyvin kokonaisuudet ja tausta-aineiston käsittelyhistoriasta. Ne on luettavissa eduskunnan verkkosivuilla, jossa on linkit säädöskokoelman lakeihin ja lakien muutoksiin. Hallinnonalat valmistelevat samalla tavalla asetukset ja niiden muutossäädökset.

Itse säädökset koostuvat hierarkkisesta rakenteesta eli otsikoista (luvut ym.), pykälistä, momenteista, kohdista ja alakohdista sekä sisällöstä, joka on otsikkotekstiä sekä varsinaista säädöksen tekstisisältöä.

Rakenteen osissa on pelkästään rakenneosan tunniste ja liitokset ylempiin rakenneosiin. Otsikon sisällössä on vain kyseisen osan nimi. Tekstisisältö puolestaan sisältää varsinaisen hyötykuorman ja on ainoa rakenneosa, joka viittaa keltaisella pohjalla oleviin rakenneosiin. Tämä johtuu siitä, vain niissä on tekstiä, joka sisältää viittauksia samaan ja muihin säädöksiin. Tekstisisältöön ei viitata.

Tämän jaon tärkein etu on se, että rakenteen osat ovat erittäin pysyviä. Ne syntyvät säätöksen tullessa voimaan tai muutoksen hetkellä ja satunnaisesti niitä kumotaan. Otsikkojen sisältöä voidaan päivittää, mutta tekstisisällöt muuttuvat rakenneosista eniten. Linkit: Osa 3, johdatus valtionhallintoon esimerkeillä, jatkokehitys tiedon ja säädösten operationalisoinnista.

Hallituksen esitykset

Lain luominen alkaa hallituksen esityksestä, jossa tarkastellaan esimerkiksi mitä lakeja mahdollisesti kumotaan ja mitä muita lakeja pitää päivittää. Hallituksen esitykset löytyvät 1990-luvulta lähtien kattavasti eduskunnan verkkosivuilta, joissa kerrotaan monipuolisesti eduskunnan toiminnasta. Alla kuvassa hallituksen ja hallinnonalojen esitysten suhteet eri säädöstyyppeihin.

Hallituksen esityksessä ei ole välttämättä yhtään lakia, eikä hallinnonalan (ministeriön) esityksessä yhtään asetusta, jos ollaan tekemässä muutoksia voimassa oleviin lakeihin. Nämä tiedot kerätään tietokokonaisuuksiksi seuraavasti

Otetaan esimerkiksi hallituksen esitys 264/2006, jonka avulla säädettiin Laki puolustusvoimista (551/2007).

Hallituksen esityksen metatietokortti sisältää tiedot esityksen nimestä, verkko-osoitteesta ja liittyvistä säädöksistä.

Linkki eduskunnan verkkosivuille voidaan avata suoraan selaimeen ja viittaukset säädöksiin avaavat niiden metatietokortit, joissa säädösten tietoja voidaan tarkastella laajemmin. Koska tässä harjoituksessa on kyse esimerkistä ja laista puolustusvoimista on tuo esitys ainoa, johon kaikki liittyvät säädökset on käsitelty.

Säädökset

Säädös on kokonaisuus, joka sisältää rakenteita ja tekstiä sekä viittauksia. Kun mietitään, millä säädöstä edustetaan ja mitkä ovat koko säädökseen liittyvät tiedot, päästään paljon kompaktimpaan kokonaisuuteen. Kaikilla säädöksillä on yhteisiä tietoja kuten päiväys, voimassaolon alku, kuvaus, hallinnonala ja nimeen liittyvät tiedot. Lisäksi niillä on yhteinen työnkulku, joskin tilat riippuvat säädöksen tyypistä.

Kaikki säädökset voivat olla tilassa luonnos, mutta vain lait ja asetukset voivat olla tiloissa voimassa ja kumottu. Asetus voi kumoutua, jos lait, joihin se perustuu kumotaan. Muutossäädös taas on tilassa valmis hyväksymisen jälkeen, koska itse sisältö viedään osaksi lakia tai asetusta.

Säädösten ominaisudet on listattu alla olevaan kuvaan. Ominaisuuden nimen perässä on sen arvon tai arvojen tyyppi. Säädökset ja lait ovat vastaavia objekteja, kun taas vuodet ja hallinnonalat luetteloja.  

Esimerkkinä käytetään jälleen lakia puolustusvoimista (551/2007), joka näyttää yksittäisenä lakina seuraavalta

Lain nimeämiseen ja voimassaoloon liittyvien perustietojen lisäksi nähdään tekstisisällöstä, että laki on annettu eduskunnan päätöksenä. Liitynnöissä on hallituksen esitys, johon laki ja sen valmistelu on kytketty, hallinnonala sekä säädökset, jotka tämä laki kumoaa.

Tämän rakenteisen tavan hyödyt käyvät hyvin ilmi, kun kysytään esimerkiksi, mitä asetuksia edellä mainitun lain perusteella on annettu. Vastaus kysymyseen on alla ja luettelokin sisältää monia tietoja kyseisistä asetuksista. Tämä syntyy siis sopivilla hakuehdoilla tietokannassa ja työkalu näyttää tulokset käyttöliittymässä.

Tiedon löytymisen rajat ovat usein enemmän kiinni siitä, pystytkö muotoilemaan oikean kysymyksen ja hakuehdot, kuin itse kyselyn teknisestä vaikeudesta. Kuvassa on siis yksi näkymä, joka on ennalta määritelty pino hakuehto ja niiden tulokset. Luonnollisesti myös tekstiä ja dokumenttien sisältöä voidaan hakea, joskaan säädösten kokonaisuus ei sisällä yhtään tiedostoa.

Säädösten rakenneosat 1: Rakenteen osat

Rakenteen osat jakavat itse säädöksen osiin erilaisilla väliotsikoilla, osilla ja luvuilla sekä tietysti pykälillä ja niiden osilla. Rakenneosat ovat aina osa jotain säädöstä eli niitä ei esiinny itsenäisinä.

Luonnollisesti kokonaisuus pitää vielä järjestää niin, että tiedetään osien välinen järjestys. Suurimmat rakenteet ovat osia ja lukuja sekä väliotsikoita, joista väliotsikolla ei ole varsinaista tunnistetta. Vanhoissa säädöksissä pykälien numerointi alkoi luvuissa uudelleen, mutta nykyään numerointi jatkuu yli koko säädöksen. Lukuja ja osia hyödynnetään silti sisällön jakamiseen sopiviin kokonaisuuksiin.

Pykälät ovat puolestaan säädösten perusyksiköitä, joilla asetetaan johonkin asiaan liittyvä kokonaisuus. Alla on kuvattu niihin kuvailutietojen rakenne.

Pykälien alapuolella ovat hierarkkisesti momentit, kohdat ja alakohdat. Momentti kuuluu aina pykälään, kohta momenttiin ja alakohta kohtaan. Niiden kuvailutiedot ovat hyvin samankaltaiset keskenään ja melko samanlaiset kuvaan 9 nähden.

Nämä rakenneosat eivät siis juurikaan muutu. Yleensä valtaosa niistä syntyy, kun säädös tulee voimaan. Tämän jälkeen niitä tulee lisää, kun säädöstä päivitetään ja joitakin yksittäisiä voidaan kumota. Alla esimerkkinä luettelo lain puolustusvoimista alussa olevista rakenneosista. Erityispiirteenä on 2 §:n 1 momentin 2 kohdan c alakohta, joka kumottiin 1.7.2017.

Varsinainen sisältö kiinnittyy tähän rakenteeseen kuvan 2 mukaisesti. Otsikon sisällöt muuttuvat joskus pykälän tarkoituksen päivittyessä, mutta tekstisisällöt muuttuvat aina muutossäädöksen tullessa voimaan.

Säädösten sisältöosat

Otsikon sisällöt ovat siis väliotsikoita sekä lukujen ja osien otsikkoja sekä pykälän nimiä. Niiden nimi sekä sijainti säädöksessä päätellään otsikosta (luku tai pykälä), johon ne liittyvät. Samalla saadaan luku- ja pykäläotsikot, jotka ovat muotoa "x luku" ja "xx §".

Esimerkkinä päivitetystä otsikosta lain puolustusvoimista 16 § pykälän alkuperäinen versio. Nykyinen otsikko pykälässä on Henkilötietojen käsittely. Pitkä nimi 2 kertoo myös voimassaolon keston, joten sitä voidaan käyttää lain sisällön vaihtoehtoisessa esityksessä.

Tuossakaan tapauksessa itse pykälää ei poistettu, joten 16 § on ollut olemassa lain asettamisesta saakka. Ainoa kumottu pykälä on vuoden 2015 alussa poistunut 52 §, jossa määriteltiin vanhan lain puolustusvoimista (402/1974) perusteella annetut asetukset, jotka jäivät voimaan vuonna 2008.

Varsinainen säädöksen sisältö on sen momenteissa, kohdissa ja alakohdissa tai tarkemmin niiden tekstisisällössä.  Ne kuuluvat aina vastaavaan rakenteen osaan sekä säädökseen.

Edelleen esimerkkinä tekstisisällöstä lain puolustusvoimista 5 pykälän 1. momentin sisältö ja metatiedot.

Pykälästä viitataan kahteen lakiin eli lakiin vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta (556/2007) ja asevelvollisuuslakiin (1438/2007). Erityisenä yksityiskohtana se, että vaikka asevelvollisuuslaki astui voimaan samaan aikaan kuin laki puolustusvoimista, kesti 7 vuotta, kunnes viittaus aiempaan asevelvollisuulakiin (452/1950) päivitettiin. Lisäksi nähdään, että pykälä saanut nykyisen muotonsa lakimuutoksen (509/2013) osana.

Tällaisten riippuvuuksien löytäminen ja ylläpito olisi paljon helpompaa, jos säädösten sisällöstä voidaan tarkastaa viittaukset ja liittyvien säädösten ja niiden sisällön ajantasaisuus. Säädösten laadunhallinnan kannalta niihin liittyvän tiedon jakaminen osiin ja yhdistäminen uudelleen on ylivoimaa. Alla vielä ote lain puolustusvoimista alkuosan tekstisisällöstä.

Tässä ei siis ole lukujen ja pykälien numeroita ja otsikkoja. Sen sijaan ne voidaan kyllä helposti yhdistää toisiinsa.

Johtopäätökset

Jakamalla säädösten sisältö olennaisiin, erillisiin ja toisiinsa viittaaviin rakenneosiin voidaan muutokset havaita siellä, missä niitä oikeasti tapahtuu. Lisäksi kokonaisuus voidaan myös koostaa helposti eri esitysmuotoihin. Samalla tavalla säädösten väliset riippuvuudet ja niiden tilat voidaan havainnollistaa aiempaa paremmin. Varsinaista säädösten valmisteluprosessia ei esitetä muutettavaksi, koska siihen ei vielä ole kykyä ennen säädöskokoelman sisällön päivittämistä.

Samoin säädösten laadunhallinta helpottuu, koska vanhentuneet viittaukset tai riippuvuudet jotakin muutettaessa voidaan löytää helposti. Edelleen voidaan tukea valmistelijoita, kun se riippuvuus tai viittaus voidaan helposti tarkastaa.

Toisaalta uudessa muodossa säädökset mahdollistaisivat myös jakelun ja kansainvälisen yhteentoimivuuden uudella tasolla esimerkiksi hyödyntäen Akomantoso-muotoa ja sen kyvykkyyksiä.

Mitä saadaan aikaan jo nyt?

Kun sisältö on kuvattu yksityiskohtaisesti, se voidaan esittää muodossa, josta sisältö nähdään selkeästi ja voidaan muokata takaisin alkuperäisten lähteiden näköiseksi. Ohessa lain puolustuavoimista pykälien 13-15 sisältöä

Hakemalla tiettynä päivänä voimassa olevat sisällöt saadaan säädöksen ajantasainen versio tuona päivänä, siis oikeasti minä päivänä tahansa. Tämä toki edellyttää sitä, että muutossäädökset ymmärretään syötteiksi, jotka päivittävät säädöksiä, mutta nillä ei itsessään ole arvoa säädöksinä.

Esimerkiksi asetuksesta puolustusvoimista saadaan näkymä pääesikunnan tehtävien muutoksesta.

Toisaalta saadaan mielivaltaiset versiot annetusta säädöksestä, kun huomioidaan muutossäädökset ja niiden vaikutukset voimaantulon hetkillä. Katso laki puolustusvoimista 1.6.2019, josta voi navigoida muihin versioihin.

Näiden kahden lisäksi myös seuraavat asetukset on purettu osiinsa ja niiden päivitykset, jos sellaisia on, on analysoitu ja viety osaksi asetusta.

Lain puolustusvoimista sekä näiden asetusten perusteella voidaan helposti määritellä puolustusvoimien ja sen osien tehtäviä, toimivaltaa ja suhteita. Tarkempia määräyksiä annetaan puolustusvoimien sisäisissä normeissa, joiden on luonnollisesti noudatettava ainakin näitä. Lisäksi on olemassa useita muita lakeja sekä asetuksia, jotka ohjaavat puolustusvoimien toimintaa. Esimerkkinä tallaisesta on laki valtioneuvostosta (175/2003), joka löytyy myös säädöskokoelmasta (175/2003)

Jatkotoimenpiteet

Sarjan seuraavissa, melko itsenäisissä haaroissa tarkastellaan esimerkiksi sitä, miten organisoitumista ja henkilöiden sijoituksia voidaan käsitellä joustavasti samassa viitekehyksessä. Lisäksi tarkastellaan mahdollisuutta luoda erilaisia tietämyskantoja sekä niiden suhdetta rikkaampaan tietokantarakenteeseen, jolloin termillä voi olla laajempia ilmentymiä esimerkiksi organisaationa tai henkilön sijoituksena.

Matkamme tiedon maailmaan on vasta alkanut.