Kuinka digitalisoisin Suomen lainsäädännön? Osa 2

Tällä kerralla tarkastelemme lainsäädännön kokonaisuutta ja olennaisten osien kuten hallituksen esitysten, lakien, asetusten ja muutossäädösten keskinäisiä riippuvuuksia. Luonnollisesti edelleen säädösten sisältö on pakattu momentteihin ja kohtiin, mutta säädösvalmistelu ja sen rakenteet ohjaavat prosesseja.

Tarkastelussa esimerkiksi on valittu laki puolustusvoimista (551/2007) sekä siihen liittyvät lait, asetukset ja muutokset. Lisäksi eritellään säädöksiä, joihin itseensä ja niiden sisältöön esimerkkilaistamme viitataan. Linkit: Osa 1, Osa 3

Säädösten valmistelu

Eduskunta hyväksyy tai hylkää lait, joita voidaan muokata valmistelun aiemmissa vaiheissa. Hallitukset kokoavat hallituksen esityksiä, joissa yhdistetään kaikki esimerkiksi uuden lain säätämiseksi tarvittavat tukevat lait ja lakien päivitykset. Hallituksen esitykset löytyvät eduskunnan käsitteleminä asioina eduskunnan verkkosivuilta, joissa viitataan kaikkiin säädöksiin, jotka paketin valmistelun aikana annettiin. Alla esimerkkilakiimme liittyvä hallituksen esitys 264/2006.

Ministeriöt, valtioneuvosto ja tasavallan presidentti voivat antaa asetuksia ja niiden muutosasetuksia. Näistä kokoavat tiedot ovat kunkin tahon asianhallintajärjestelmän asioina samaan tapaan kuin eduskunnassakin. Kun säädökset on viety säädöskokoelmaan, voidaan tarkastella erilaisia rakenteita ja niiden suhteita.

Hallituksen esitys ja lait

Hallituksen esitys sisältää yleensä uuden lain sekä joitain lakien muutossäädöksiä. Hallinnonalat eli käytännössä ministeriöt valmistelevat ja julkaisevat omaan toimialaansa liittyviä asetuksia ja niiden muutoksia. Ne voivat myös valmistella valtioneuvoston tai presidentin hyväksyttäväksi tarkoitettuja asetusten muutoksia. Asetukset perustuvat yhteen tai useampaan lakiin. Edellä mainittujen suhteita on havainnollistettu oheisessa kuvassa.

Laki tai asetus on siis kokonaisuus, joka jää säädöskokoelmaan itsenäisenä, mutta kokonaisuutena. Siksi kokonaisen lain kumoava säädös on laki, eikä muutossäädös. Muutossäädökset puolestaan aiheuttavat tiettynä päivänä muutoksia lakien ja asetusten sisältöön. Yhdistämällä laki ja sen muutossäädökset saadaan lain sisältö mielivaltaisena ajanhetkenä. Alla esimerkkimme tarkempi sisältö. Oikealla näkyvät lain puolustusvoimissa ominaisuudet niin sanotulla metatietokortilla. Siniset nuolista eli uimaradoista voi navigoida viitattavaan kohteeseen.

Muutossäädökset aiheuttavat muutoksia säädösten sisältöön, mutta niillä ei ole varsinaista elinkaarta. Luontaissuorituslaki lakkasi olemasta osa voimassa olevaa säädöskokoelmaa vuoden 2008 alussa, joten kumoava laki jää osaksi säädöskokoelma lakina eikä muutossäädöksenä.

Lakien ja asetusten sisältö luonnollisesti viittaa itse säädökseen, joten ne voidaan löytää helposti. Tähän perehdymme tarkemmin sarjan seuraavassa osassa.

Laki ja sen muutokset sekä liittyvät asetukset

Lakiin puolustusvoimista on tehty melkoinen määrä muutoksia sen voimassaolon aikana. Editan julkaisema Finlex-palvelu tarjoaa tiedot näistä varsin hyvin säädöstasolla niin sanotun säännösmuutosrekisterin (?, SMUR) kautta. Esimerkkinä laki puolustusvoimista, josta löytyy 20 muutosta ja 12 lain perusteella annettua asetusta. Pelkästään näitä alkuperäisiä sivuja on käytetty sisällön järjestämiseen uudella tavalla, mutta SMUR-sivua on hyödynnetty linkkien määrittelyyn.

Alla esimerkkinä nämä muutossäädökset. Ne on kaikki myös purettu pykälien momenttien ja kohtien tasalle, jotta voidaan tuottaa laki puolustusvoimista minä tahansa päivänä. Lisäksi viittaukset lain sisällä ja muihin lakeihin on analysoitu. Finlex tarjoaa erittäin tarpeellisen ajantaisen version sekä alkuperäisen version, josta päästään mainituilla 20 askeleella ajantasaiseen versioon. Esimerkiksi on valittu suurempi puolususvoimauudistukseen liittyvä lakimuutos (509/2013), jonka tiedot näkyvät kuvassa.

Sisällön kuvaus kertoo, että siirtymäsäännöksiä kumotaan ja korjataan useita pykäliä, koska puolustusvoimien rakenne ja toimivaltuudet päivittyivät merkittävästi puolustusvoimauudistuksessa vuoden 2015 alussa. Lisäksi lakiin lisättiin uusiä pykäliä muun muassa Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen ja aluetoimistojen aseman ja tehtävien kuvaamista varten. Myöhemmän muutokset ovat yleensä muista laeista seuraavien uusien vastuiden ja toimivaltuuksien kuvaamista uusilla pykälillä tai viittausten päivittämistä.

Edelleen lain puolustusvoimista perusteella on annettu 12 asetusta, joista tärkein eli valtioneuvoston asetus puolustusvoimista (1319/2007) on valittu esimerkiksi. Asetuksessa tarkennetaan puolustusvoimien tehtäviä, johtosuhteita ja rakennetta.

Asetus maanpuolustuskorkeakoulusta perustuu myös 1.1.2009 annettuun lakiin maanpuolustuskorkeakoulusta. Kuvasta nähdään myös, että osa asetuksista on ehditty jo korvata uusilla ja kumota. Edelleen osaa asetuksista on päivitetty asetusmuutoksilla useampaan otteeseen. Eniten luonnollisesti tuota asetusta puolustusvoimista, mutta myös muita. Alla esimerkki sotilas- ja palvelusarvoista ja puolustusvoimien tunnuskuvasta annetun asetuksen muutoksista.

Säädösten väliset viittaukset

Säädösten pykälien momentit viittaavat runsaasti sekä muihin lakeihin ja niiden sisältöön että kunkin lain tai asetuksen sisällä. Oheinen analyysi aiemmasta kannan versiosta kertoo, että laki puolustusvoimista eri versioissaan viittaa 45 lakiin tai asetukseen, jotka on lueteltu alla. Joskus viitataan pelkästään lain nimeen tai muuten. Viittaustapa olisi hyvä standardoida.

Yhteenvetona viittauksista todetaan, että viittaukset, jotka kohdistuvat tietoalkioon esimerkiksi viitattuun pykälään tai momenttiin ovat tarkempia kuin linkit vastaavalle verkkosivulle. Tarkempi erottelu mahdollistaa myös vertailun eri ajanhetkinä, jos halutaan varmistaa se, oliko viittaus olemassa jonain päivänä. Lisätietoa muutosten tulkinnasta saa hallituksen ja hallinnoalojen esityksiin liittyvistä taustamuistiosta ja valiokuntakäsittelyjen pöytäkirjoista.

Miten tästä eteenpäin?

Seuraavassa osassa nähdään, miten lain sisältö voidaan muodostaan rakenneosien avulla ja miten muutossäädökset päivittävät lakeja. Myöhemmin katsotaan, millä eri tavoilla tietoa voidaan löytää lakien sisältä. Mutta erityisesti pysymme tämän yhden esimerkin ja siihen liittyvän aineiston ympärillä.

Kyseessä on siis osoitus siitä, että tunnistamalla olennainen tieto, sen luonne ja sen liitynnät muihin tietokokonaisuuksiin, voidaan ratkaisevasti helpottaa tiedon löytämistä ja hyödyntämistä. Varsinaisen laajemman kehitysaskeleen ottaminen edellyttää enemmän suunnittelua ja testaamista, mutta jo tätä voitaisiin hyödyntää puolustusvoimien tarkoituksen ja tehtävien erittelyyn.

Koko lainsäädännön ja sen valmistelun prosessien päivittämisestä puhutaan myös sarjan myöhemmissä osissa. Tärkein edellytys näille olisi se, että vaikka muutokset ja lait valmisteltaisiin tekstina, niiden vieminen säädöskokoelmaan tapahtuisi rakenteisesti. Kyseessä on varmasti vähintään vuosikymmenen työ, mutta jostain se digitalisaation mahdollistama toiminnan muutos on aloitettava.