Johdatus valtionhallintoon

Suomalainen viranomainen on hyvin säädelty ja roolit, toimialat ja tehtävät on määritelty varsin mallikkaasti. Säädökset eivät kuitenkaan ole aina niin lähestyttävässä muodossa lakivihkoina tai Finlexin verkkosivuina. Lakitekstin osat ja sisäiset viitteet tai merkitys eivät aina avaudu tuossa muodossa.

Siksi olen esittänyt säädösten ja niiden ylläpitämisen prosessin digitalisointia aiemmissa blogeissani ja viimeisimmässä osassa Kuinka-digitalisoisin-suomen-lainsaadannon-osa-4-tietomalli kuvasin, miten säädösten sisäisen (teknisen) rakenteen ymmärtäminen auttaa niiden hallinnassa. Tämä ei kuitenkaan pidemmän päälle lämmitä, jos säädökset ovat rakenteisia, mutta niiden sisällön ymmärtämiseen tai edes tutustumiseen tarvitaan korkeampaa matemagiikkaa tai oikeustieteellinen tutkinto. Tämän sarjan seuraava osa kertoo tiedon operationalisoinnista.

Haluaisin vielä puhua siitä, miten yksittäisten sovellusalueiden säädösten keskinäisiä suhteita ja sisältöä voidaan kuvata vähän yksinkertaisemmin ja myös tulkiten itse sisältöä puhtaasti rakenteisesti. Hallintoa kuvaava lainsäädäntö on deskripitiivistä, jolloin se kertoo, millainen todellisuuden pitäisi olla. Noudattamalla tekstiä kirjaimellisesti väitteiden muodostamiseksi ei voi mennä kovin pahasti väärään. Aineiston yksinkertaistetun esitysmuodon visualisoinnein saatte ilman takuuta sen pyytämällä yksityisviestillä tai sähköpostilla. Twitterissä olen @matijas234.

Mihin säädöksiin valtionhallinnon toiminta perustuu?

Aiemmissa osissa käsiteltiin säädösten kokonaisrakenteen sekä yksittäisen säädöksen tekstisisällön jakamista hierarkkisiksi olioiksi. Näistä itse sisältö voidaan tehokkaasti koostaa uudelleen ja rakenne sisältää myös viittaukset samaan ja muihin säädöksiin.

Puretut säädökset ovat koskeneet valtion keskushallintoa sekä erityisesti puolustusministeriön hallinnonalaa. Nyt tarkastelemme, mitä asiasta on opittu, vaikka matka on vielä pitkä ja uutta ymmärrystä syntyy koko ajan.

Kaiken takana on perustuslaki ja valtioneuvosto toimii eduskunnan luottamuksen varassa, mutta sen ministeriöt ovat ensimmäinen taso keskushallintoa. Siten keskeisin tekijä meille on Valtioneuvostolaki (175/2003), joka määrittelee valtioneuvoston koostumuksen ja tehtäviä sen pääosille. Tarkemmin asioita avataan asetuksena annetussa Valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003). Sieltä löytyvät esimerkiksi ministeriöiden vastuualueet niiden toimialoilla, valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltävät asiat tarkemmin. Edelleen ohjesääntö kuvaa toimivaltaa ja nimitysvaltaa ministeriöihin ja niiden henkilstöön liittyen.

Seuraavalla tasolla tulevat asetukset ministeriöistä ja sitten lait ja asetukset virastoista, laitoksista sekä erilaisista liikelaitoksista ja yrityksistä hallinnonaloilla. Niissä kuvataan erilaisia organisaatioita, muuta organisoitumista, ratkaisu- ja nimitysvaltaa ynnä muuta toimivaltaa, toimijoita, siellä käsiteltäviä asioita luonnollisella kielellä. Siksi on hyödyllistä määritellä asiat ja niiden suhteet tarkemmin. Alla on kuvattu muutamia suoraan laista ja ohjesäännöstä sekä valtioneuvostojen asetuksista ministeriöistä seuraavia asioita.

Kuvasta nähdään, että valtioneuvoston organisaatio koostuu ministeriöistä ja valtioneuvoston kansliasta, jolla on omat hallinnolliset tehtävänsä. Valtioneuvostolaki määrittelee valtioneuvoston ja sen yleisistunnon lisäksi ministerien ja pääministerin tehtäviä ja toimivaltaa. Valtioneuvoston ohjesääntö tarkentaa näitä kaikkia ja laajentaa niiden käsittelyä. Asetukset ministeriöistä taas tarkentavat toimijoita ja toimivaltaa kussakin ministeriössä niiltä osin, kun siitä ei edellä ole säädetty.

Ministeriöt ohjaavat alaisiaan virastoja ja laitoksia sekä hallinnonalan muita toimijoita. Esimerkiksi puolustusministeriön hallinnonalalla (puolustushallinnossa) sen suurinta virastoa eli puolustusvoimia ohjaavan säädöskokonaisuuden tärkeimpiä palasia on esitetty alla. Sattumalta juuri näiden sisältö on purettu pienimpiin osiinsa ja koottu uudelleen. Jokaisesta on siis tieto sisällöstä kaikilla ajanhetkillä, koska muutossäädökset on integroitu osaksi varsinaista lakia. Tosin ministeriön asetus on vielä käsittelemättä.

Laissa puolustusvoimista (551/2007) kuvataan puolustusvoimat ja sen osat sekä tietyt tärkeimmät palat kokonaisuudesta. Lisäksi on muuhun yhteiskuntaan sidottuja osia kuten aluetoimistot, jotka vastaavat yhteydenpidosta asevelvollisiin varusmiespalvelusta lukuun ottamatta. Tätä koskee erillinen Asevelvollisuuslaki (1438/2007), joka olisi ansainnut tulla mainituksi, vaikka sillä ei laajoja vaikutuksia normaaliolojen toimintaan olekaa.

Aiemmin mainituista valtioneuvostoa koskevista säädöksistä ja asetuksesta puolustusministeriöstä (375/2003) saadaan perusteet puolustusvoimat-viraston tehtävien kuvaamiselle säädöksin. Näissä on kuvattu vaatimukset, tehtävät, reunaehtoja rakenteella ja toimivallan käytölle ja siirrolle puolustusvoimissa. Virastojen toimintatapoja ei perustellusti juurikaan kuvata säädöksissä, mutta historia ja kulttuuri ohjaavat vanhoja virastoja voimakkaasti.

Sotilasjohtamisen ja organisoitumisen perinteet näkyvät niin puolustusvoimien toiminnan toteuttamiseksi luoduissa rakenteissa, toimintavoissa ja -malleissa sekä ihmisten toiminnassa. Linjaesikuntaorganisaatio ja käskyvallan jako hallinnon tasojen välillä vaikuttavat toimintaan ihan arkipäivisin. Näistä ei kuitenkaan säädöksissä puhuta, vaan ne ovat organisaation sisäisiä asioita ja jäävät nyt tarkastelun ulkopuolelle. Virastot ovat toki tulosvastuussa ministeriölle ja hallinnonalat Suomen tasavallalle.

Yksittäisen organisaation säädösperustaa voidaan kuvata seuraavasti

Säädösten, määräysten ja ohjeiden perusteella määrittyy oikealla kuvatut rakenteet eli organisoituminen, henkilöiden sijoitukset organisaatiossa sekä organisaatioyksikköjen ja sijoitusten tehtävät ja toimivalta. Edelleen ohjeissa kuvataan toimintatapoja ja järjestäytymistä erilaisten toiminnan rakenteiden kautta.

Mitä säädöksissä sitten sanotaan?

Säädöskokoelman perusyksikkö on säädös eli laki, asetus tai edellisiä muuttava muutossäädös. Lait ja asetukset koostuvat pykälistä, joissa kuvataan yksi asiakokonaisuus jaettuna osiin momenteiksi, kohdiksi ja alakohdiksi. Näin määriteltynä pykälän rakenne osa sisältää vain otsikon ja siinä on aina vähintään yksi momentti. Vaikka lakitekstissä niin sanotaan, on yhden momentin pykälän kohta oikeasti sen ainoan momentin kohta.

Tarkasteltaessa vähän asioita vähän kauempaa nähdään, että otsikon sisällöt kuvaavat väliotsikot ja pykälien nimet. Tekstisisällöt ryhmittyvät selkeästi hierarkkisesti, mutta ne voidaan myös yhdistää yhden pykälän sisällöksi sekä vastaavaksi momentin ja kohdan koko sisällöksi. Siten pykälät muodostavat hyvän pohjan analysoitaessa säädöksiä ja varsinkin asioita visualisoitaessa.

Tarkempi rakenne on hyödyllinen asiantuntijoille, mutta jos haluaa yleiskuvan, niin pykälä riittää, kunhan sen osat tunnetaan. Voidaan siis katsoa, mihin kaikkialle pykälät liittyvät. Keskushallinnon tasolla ei kannata mennä kuvaamaan rakenteita kuvan 3 tarkkuustasolla, vaan laista tunnistetaan erilaisia asioita kuvaavia sanoja, joista tehdään sopivia termejä lain kuvaamista varten.

Hallinnonala, vastuualue, toimija ja toimivalta

Yleisestä asiasta tulee toimija joka voidaan sijoittaa väitelauseeseen tulkittaessa säädöksen tekstiä, mutta myös muita tarvitaan. Ensimmäiseksi määritellään valtioneuvostolaissa ministeriöt osaksi valtioneuvostoa. Ministeriön kanssa syntyy halllinonala, jolla on sama nimi. Hallinnonala tarkoittaa kaikkea toimintaa ja toimijoita, joita ministeriö ohjaa mukaan lukien ministeriö itse.

Valtioneuvoston ohjesäännössä kuvataan hallinnonalojen ja ministeriöiden ohjausvastuiden jakautuminen osa-alueisiin eli vastuualueisiin. Esimerkiksi eräs oikeusministeriön toimialan vastuualue on vaalit, kansanäänestykset ja puolueet (14 § 1 mom 5 k). Tämän jälkeen tekstistä tunnistetaan toimijoita ja muita asioita, joita sijoitetaan väitelauseisiin. Näitä sanotaan toimivallaksi, vaikka joskus ne enemmän kuvaavat asioita kuin jakavat organisaatioille tai rooleille ratkaisu- tai valmisteluvaltaa.

Rakenteisen käsittelyn mahdollistamiseksi toimivallassa on subjekti (tekijä), predikaatti (mitä tekee), objekti (toiminnan kohde) sekä mahdollinen kohteen tarkenne. Lisäksi tekemistä ja tarkennetta voidaan täydentää negaatiolla. Alla on kuvattu näiden neljän eri tyypin tietomallia. Olennaista on, että toimivalta sisältää toimijoita ja harvalukuisissa erikoistapauksissa vastuualueen.

Kun säädöksen tekstisisältö on jaettu pienimpiin osiinsa, voivat vastuualueet, toimijat ja toimivallat viitata tarkasti lähteeseensä. Kahden ensimmäisen osalta kyse on siitä, missä ne on mainittu tai määritelty. Toimivalta sen sijaan pyrkii muuttamaan osan tai kokonaisuuden säädöksen sisällöstä (haettu säädösteksti) tarkaksi väitelauseeksi toimijoiden ja predikaatin avulla. Katsomme myöhemmin esimerkkejä tästä.

Tässä vaiheessa valtioneuvostolaki on tulkittu väitelauseiksi muutamaa väitettä lukuun ottamatta ja ohjesäännöstä noin puolet on tulkittu. Sen jälkeen vuorossa olisi asetus puolustusministeriöstä. Ensimmäinen ajatukseni näiden havainnollistamisesta oli seuraavanlainen. Ensin poraudutaan valitsemalla säädös ja asetetaan tarkastelu päivämäärä. Sitten valitaan pykälien joukosta tarkastelukohde, joka avautuu näyttäen osat ja niiden tekstin.

Valitsemalla yksittäinen osa eli momentti, kohta tai alakohta, näytetään myös siihen liittyvät väitelauseet. Toisaalta voidaan lähteä liikkeelle väitelauseista (toimivallat) ja niitä rajaamalla päätyä yksittäisiin väitteisiin, joista nähdään liittyvät säädöksen tekstisisällöt. Visualisointi voisi näyttää myös samaan pykälään liittyvät muut väitteet ja mihin osaan ne perustuvat.

Jos visualisointi perustuu alkuperäiseen tietokantaan tai sille hyvin uskolliseen toteutukseen, olisi yllä kuvattu mahdollista. Toisaalta karkeistaminen on usein eduksi selitettäessä asioita maallikoille, joten rakenne hiukan muuttui. Alla esitän konkreettisen visualisoinnin tietyistä valtionhallinnon rakenteisiin ja toimintaan liittyvistä säädöksistä. Periaatteet toimivat yleisemminkin, mutta esimerkeissä on voimaa.

Valtionhallinnon säädösperustan visualisointia

Ensimmäisenä visualisoinnissa on päätettävä, mitä esitetään ja miten näitä asioita kuvataan. Käytännön syistä tietomallin yksinkertaistuessa pykälän rakenneosasta tuli ratkaisevan tärkeä komponentti. Pykälien ja väliotsikoiden nimet sisältävät otsikot joutuivat sivuosaan, koska ylimääräiset suhteet estävät suodatusten toiminnan.

Laajemmasta tietokannasta otettiin siis tekstisisällöt, pykälät ja otsikot sekä ylin taso eli säädökset ja hallinnonalojen kuvaamisen luodut kohteet. Yksinkertaistettu malli tietoineen on alla. Yhden suhde moneen ( 1 > *) on tärkein suhde suodattamiselle. Toimijoiden ja toimivaltojen suhteita ei voida kuitenkaan asettaa aktiiviseksi monikäsitteisyyden takia. Päivämääräsuodatus poistaa monikäsitteisyyden tekstisisältöjen voimassaolon osalta.

Data on tuotettu csv-tulosteena alkuperäisestä kannasta, josta se on konvertoitu JSON-muotoon Microsoft Power BI desktopia varten. Todellisissa käyttötapauksissa tulisi käyttää aktiivista välitietokantaa ja Pro-versiota tai muuta työkalua. Seuraavaksi pääsemme katsomaan, miltä tieto näyttää.

Säädökset

Säädökset voidaan suodattaa tässä hallinnonalojen ja tyyppien mukaisesti. Yksittäisen lain valinta luonnollisesti rajaa myös sisällön ja pykälät sen lain alle.

Hallinnonalojen vastuualueet

Hallinnonalojen toimialat jakautuvat vastuualueisiin, jotka on lueteltu valtioneuvoston ohjesäännön pykälissä kullekin ministeriölle erikseen.  Alla olevassa kuvassa on tarkoituksellinen virhe, koska eheys vaatii päivämääräsuodatuksen tekemistä kaikkien taulukoiden tiedoille erikseen. Vain tekstisisällöillä ja vastuualueilla on tällä hetkellä täydellisest historiatiedot vuodesta 2003 asti. Suodatus ja virhe on korjattu kuvakaappauksen ottamisen jälkeen.

PLM-PV-säädökset

Säädösperusta puolustusvoimien suuntaan lähtee edelleen valtioneuvostolaista. Alla tärkeimmät säädökset ministeriötä koskevaa asetusta lukuun ottamatta. Kuvassa ei vielä ole suodatuksia säädöksiä lukuun ottamatta, joten sisäiset nimet säädöksen sisällä menevät päällekkäin.

Säädöksen valinnan jälkeen näkymä selkenee. Esimerkkinä laki puolustusvoimista.

Kun valitaan pykälä, säädöksen ja otsikon suodatuksen purkautuvat, koska ne eivät liity suoraan toisiinsa. Sen sijaan pykälän sisältö jää ainoaksi taulukkoon.

Toimijat

Toimijoilla on tyyppejä ja yleisempiä toimijoita, vaikka luokittelu ei vielä ole yksikäsitteinen. Esimerkiksi näillä perusteilla voidaan suodattaa sieltä ministeriön virkamiehet, jotka ovat yleistettyjä sijoituksia eri ministeriöissä ja niiden osissa.

Toimivallat ja niiden lähde

Väitelauseet muodostetaan tulkitsemalla lakitekstiä niin, että joku tai jokin tekee aktiivisesti (melkein aina onnistuen) ja se kohdistuu johonkin asiaan, jota voidaan mahdollisesti tarkentaa. Ilman suodatuksia lauseita on paljon ja ne liittyvät tähän mennessä tulkittuihin asioihin.

Alhaalla näkyvät ministeriöt siis ovat osa valtioneuvostosta eli Ministeriö X on osa Valtioneuvosto. Suodattamalla säädöksen pykälä, jäävät vain siihen liittyvät väitteet. Esimerkkinä valtioneuvostolain 13 §

Väitteitä voidaan toki suodattaa myös väitteeseen osallistuvien toimijoiden ja predikaatin avulla, mutta tämä ei enää tuo lisää informaatiota käyttötapaukseen eli porautumiseen säädöksen sisältöön ja siihen liittyviin toimijoihin ja väitteisiin.

Yhteenveto

Edellä on osoitettu, että purkamalla säädösten sisältöä pienimpiin osiinsa, voidaan sen tulkintaa ja suhteita havainnollistaa visualisoimalla. Koska suodattaminen on yksinkertaista, voi lähes kuka tahansa perehtyä siihen, mitä valtionhallinnosta ja tietystä hallinnoalasta ministeriöineen ja virastoineen sanotaan säädöksissä.

Kun tekstisisältö jaetaan osiinsa väitelauseiksi, voidaan löytää yksittäiseen toimijaan liittyvät väitteet. Siten esimerkiksi tehtävät, toimivalta ja tähän kohdistuvat asiat löytyvät helposti. Edelleen yleisemmiltä toimijoilta voidaan periä joitain tehtäviä tai oikeuksia. Näiden käsittely on tehokkaampaa yksittäisen organisaation osalta, kun voidaan käyttää konkreettisia organisaatioita ja henkilön sijoituksia yleistysten ohella. Näin työjärjestykset ja tietyt muut määräykset ja normit voidaan kirjoittaa pääosin automaattisesti pohjalla olevan tiedon perusteella.

Jatko-osia on luvassa, mutta muistutan, että aineistoon voi perehtyä pyytämällä. Varsinainen säädösten sisällön tietokanta ei tällä hetkellä ole luovutettavissa. Keskustelen mielelläni valtionhallinnon tulkitsemisesta muiden kanssa. Samalla voidaan kehittää tiedonhallintaa ja lähestyä digitalisaation arvolupausta toiminnan muuttamisesta ATK:n avulla.